郡县制度是怎么来的？郡县制度是谁提出的？

秦朝在中央确立了三公九卿制度，但是，只有中央政府机构而无地方行政机构，仍然无法建立强大而稳固的统治。因此，秦国必须建立起与三公九卿相适应的地方行政体制。在地方行政体制的建立上，对设立什么样的地方行政模式，秦统治集团内部曾进行过激烈的争论。

公元前221年，秦刚刚完成了统一六国的历史重任，以丞相王绾为首的大批秦朝官员都向始皇建议，在燕、齐、楚等新征服的地区分封皇子为诸侯王。他们的理由是：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不置为王，无以填之。”这种主张，实际上是让始皇沿用周代以来的封国建藩制度。但始皇另有想法，因此收到群臣的建议后，始皇下令在朝会上讨论此事。

在朝会上，廷尉李斯力排众议。他对始皇说：“周文王、周武王都是贤明的君王，所分封的大臣也都是亲族和贤能之士，但几百年下来，他们就和周天子的关系越来越疏远，彼此关系也越来越生疏，最后竟到了相互攻伐、水火不容的境地，连周天子也无法制止。现在，皇帝陛下英明神武，一统四海，不能再那样做了。不如把全国都划分为郡县，派官员去治理，然后把皇子和大臣用厚禄养起来，这样就便于管理他们了，就能达到‘天下无异意，则安宁之术也’的目的。”

李斯的主张，实际上是要求始皇废除分封诸侯的制度，在全国范围内推行郡县制。显然，李斯的主张符合时代的要求，也契合了始皇的心意，有利于加强中央集权。最终，始皇表态支持李斯的建议，将全国分为三十六郡，这样，秦国就在地方建立起了郡县制。后来，随着边境的不断开发和郡的调整，秦朝的郡增至四十多个。

秦朝是中国历史上第一个在全国推行郡县制的政权，但郡县制并非其首创。

春秋时期已有郡、县的设置，但当时的县是比郡高级的行政单位，且两者并无统属的关系。最初的郡可能是一种建于边境地区的不稳定建制，它的区域虽大，但地位却比县低一级。《左传》这样记载，晋国的赵简子曾于公元前493年对他的军队宣布：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”可见，在春秋时期，县的地位是比郡高的。

最初，县和郡多设置在边境地区，其官员也都是国君派遣的。例如，魏文侯就曾任命吴起为河西郡太守。魏武侯继位后，吴起受到猜忌，就离开魏国到了楚国，在楚国的边郡也担任了太守，一年后才被任命为令尹主持变法。后来，为了便于兼并战争和抵御外敌的双重需要，郡和县基本上就成了地方上固定的政权，其最高长官有权应对边境的突发情况。