郡县制度是怎么来的？郡县制度是谁提出的？

由于县尉的任务十分繁重，因此县尉往往不止一人。县尉的设置依县的大小而定，有时有一个，有时可能有二到四个。此外，为了分担县尉的工作压力，县尉也有自己的下属官员，例如尉史、尉从佐，等等。

除了县丞和县尉外，秦朝的每个县中都还有一大批属吏。这些官员没有品级，俸禄在百石以下，其中职权最大的被称为主吏。这类官员的地位和待遇都较低，但却是真正的基层官员。例如，萧何就曾担任沛县主吏，协助县令主持县内的各项工作。

像萧何一样的小吏，是秦朝最基层的国家公务员。但秦代最基层的政权组织并不是县，县以下还有乡、亭、里。春秋时期，我国就有了较为完善的乡里制度，当时县以下是里，里以下是伍。秦统一后，在全国推行了以县统乡，以乡统里的地方基层制度，十里为一亭，十亭为一乡。其中，亭是直属于县尉的的治安机关。其余的官员设置，都是民间依民俗自设的，并非国家规定，这些官员没有行政职务，也没有俸禄。

秦代乡官主要有三老、有秩、啬夫和游徼。三老是极其古老的一种地方设置，周代就已经出现。三老不是国家正式官员，但他们普遍是地方上德高望重之人。秦法规定，三老可以直接向皇帝上书奏事，刘邦和项羽争天下期间，作为地方三老的董公就提出了为义帝发丧、从政治上孤立项羽的对策，最终被刘邦采纳。

三老是地方上的道德标杆，一般不处理政务，乡里的大多行政事务都是由啬夫处理。此外，啬夫还是负责征收赋税和处理诉讼案件的主管官员。而游徼则是巡查地方治安、防备盗贼的负责人。

在乡以下，又有亭和里。亭长的主要职责就是负责地方治安，同时做一些迎送等接待工作并负责地方卫生，刘邦在起义前做的就是这项工作。亭以下是里，里以下还有更基层的组织，即什伍，商鞅变法时就有“令民为什伍”的法令出台。里长和伍长没有什么职责，主要就是做好地方教化，协助亭长搞好治安等。

可见，秦代建立的一整套制度不只影响了整个专制时代，至今我们依然能在农村看到这种制度的影子。在文化传统中，国人也习惯把家乡称为故里、乡里，其中的“里”，正是源于此。

郡县制虽然在全国范围内推行了，郡县以下也推行了乡长制，但秦帝国的首都作为一个特殊区域，却没有实行与其他地区一样的郡县制度。秦朝都城咸阳，是一个大概相当于郡一级的行政单位，但咸阳并不设立郡守，而是设置了内史进行管理。内史是协助丞相处理政事的官员之一，一般都是由国君最信任的人担任。秦朝设内史为首都地区的最高地方行政官，管理咸阳及其周边三十多个县的各类事务。